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Droit crypto/Niveau VIII · Tour du monde/8.1 Les Amériques/Leçon 5

La loi salvadorienne sur le bitcoin et son recul

Comment El Salvador a fait du bitcoin une monnaie légale en 2021, a mis en place un régime d'émission d'actifs numériques en 2023, puis a renversé l'essentiel de cette expérience dans le cadre d'un programme du FMI à partir de 2025.

Ceci est une ressource éducative et non un conseil juridique, fiscal ou en investissement. Le droit des crypto-actifs varie d'un pays à l'autre et d'un État à l'autre, et évolue souvent. Avant d'agir, vérifiez les règles en vigueur là où vous vivez auprès d'un avocat ou d'un conseiller fiscal qualifié.

La voie la plus légère

La voie la moins chère, la moins imposée, la plus simple et la plus discrète que permet la loi, de la meilleure à la moins bonne. Chaque étape indique la règle sur laquelle elle repose et la condition qui la maintient dans la légalité.

  1. La loi d'El Salvador sur l'émission d'actifs numériques (Décret 643 de 2023), article 36(b) dans le texte publié par la CNAD, exempte les gains issus du transfert d'actifs numériques de toute imposition. Attention : les échanges contre des biens ou services hors de l'article 19 ne sont pas couverts, et la loi a depuis fait l'objet d'amendements.
  2. Depuis le 29 janvier 2025, personne en El Salvador n'est tenu d'accepter du bitcoin, et les impôts sont payés uniquement en dollars, si bien que détenir du bitcoin ne comporte aucune obligation de conformité. Attention : un commerçant peut refuser cette devise, il faut donc conserver des dollars pour régler ses dettes et ses impôts.
  3. Utilisez un prestataire enregistré auprès de la CNAD, l'autorité de supervision créée par le Décret 643, qui a survécu à la réforme de la loi sur le Bitcoin de 2025. Attention : ce régime a depuis fait l'objet d'amendements, il convient donc de consulter le registre et les règles de la CNAD pour l'activité exacte avant tout dépôt.
  4. S'installer en El Salvador pour bénéficier de cette exemption ne fonctionne que si votre pays d'origine vous y autorise. Attention : les États-Unis imposent leurs citoyens où qu'ils résident, et de nombreux pays appliquent des tests de sortie ou de résidence, ce sont donc les règles du pays d'origine qui prévalent.

MatérielLe communiqué de presse du FMI du 26 février 2025 approuvant le mécanisme élargit de financement (Extended Fund Facility) d'El Salvador sur 40 moisLe communiqué de presse du FMI du 1er octobre 2026 concernant les deuxième et troisième examens de cet arrangementLa Ley de Emisión de Activos Digitales (Décret législatif n° 643 de 2023) d'El Salvador, sur le site web de la CNAD

Curiosité

  1. Que signifiait concrètement que le bitcoin soit une monnaie légale en El Salvador ?
  2. Pourquoi El Salvador a-t-il modifié cette loi en 2025, et qu'en reste-t-il ?
  3. Le gouvernement a-t-il réellement cessé d'acheter du bitcoin ?

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  1. El Salvador utilise le dollar américain comme monnaie depuis 2001. En juin 2021, son Assemblée législative a adopté la loi sur le Bitcoin avec 62 voix favorables sur 84 députés, et cette loi est entrée en vigueur le 7 septembre 2021. Elle faisait du bitcoin une monnaie légale aux côtés du dollar, ce qu'aucun pays n'avait fait auparavant. Son objectif déclaré était de réglementer le bitcoin comme monnaie légale illimitée, dotée d'une force libératoire et sans restriction dans toute transaction. La notion de monnaie légale est précise : c'est un moyen de paiement qu'un créancier doit accepter pour solder une dette (leçon 1.2.2), ce qui diffère considérablement du simple fait d'autoriser les gens à utiliser quelque chose.
  2. La conception initiale intégrait le bitcoin dans la vie quotidienne. Tout agent économique était tenu d'accepter le bitcoin lorsqu'on lui proposait de payer en cette devise, et il était possible d'acquitter ses impôts en bitcoin. Le gouvernement a lancé un portefeuille d'État, Chivo, et offrait 30 US$ en bitcoin aux personnes qui s'inscrivaient, tout en achetant du bitcoin pour les réserves publiques. La règle d'acceptation obligatoire a suscité la plus vive critique, de la part des prêteurs internationaux et des entreprises qui ne souhaitaient pas assumer le risque lié à l'évolution des prix. Pour un juriste, le point utile est que c'est la loi elle-même qui a fait le travail : le changement découlait d'une seule loi adoptée rapidement par une large majorité, ce qui permettait de la révoquer de la même manière.
  3. El Salvador a également mis en place un régime plus vaste. La Ley de Emisión de Activos Digitales (Décret législatif n° 643) a été approuvée le 11 janvier 2023 et publiée le 24 janvier 2023. Elle établit des règles pour les offres publiques d'actifs numériques, délivre des licences aux prestataires de services et a créé la Comisión Nacional de Activos Digitales (CNAD) en tant qu'autorité de supervision. Cette loi est distincte de la loi sur le Bitcoin et n'a pas été abrogée lors de la réforme de 2025 ; elle a depuis fait l'objet d'amendements plutôt que d'être abandonnée. C'est la raison pour laquelle El Salvador se présente toujours comme ouvert aux entreprises crypto, même après que le statut spécial du bitcoin ait été réduit.
  4. Le recul est arrivé avec l'argent. El Salvador a conclu un accord au niveau des équipes (staff-level agreement) avec le FMI en décembre 2024, et le 29 janvier 2025, l'Assemblée a amendé la loi sur le Bitcoin par 55 voix contre 2. L'acceptation du bitcoin par le secteur privé est devenue volontaire, les impôts ne pouvaient plus être payés en bitcoin, et le rôle du secteur public devait être limité, y compris le retrait progressif de l'État de Chivo. Les rapports divergent sur la question de savoir si le bitcoin conserve le statut formel de monnaie légale, mais sans acceptation obligatoire, il ne fonctionne plus comme tel dans les faits. Le conseil d'administration du FMI a approuvé un arrangement de 40 mois d'environ 1,4 milliard US$ le 26 février 2025.
  5. Ce programme a été mis à l'épreuve depuis lors. Le gouvernement a déclaré après l'accord qu'il continuerait d'ajouter du bitcoin à ses réserves, et les examens du FMI sont devenus la manière de mesurer ce qui s'était réellement passé. Le 1er octobre 2026, le Conseil d'exécution du FMI a achevé les deuxième et troisième examens, libérant 101,96 millions de DTS (environ 138 millions US$). Il a accordé des dérogations pour des critères de performance non atteints concernant l'accumulation de bitcoin, sur la base de mesures correctives et d'engagements renouvelés, et a noté qu'aucune accumulation supplémentaire de bitcoin n'était prévue au-delà des dons documentés. La détention majoritaire et le contrôle de Chivo avaient été transférés à un opérateur privé, l'exposition publique restante devant encore être résorbée.
  6. Cet épisode apporte trois enseignements. Une loi sur la monnaie légale dépend de son application et de l'acceptation ; une fois que l'acceptation est volontaire, le label importe peu. Les promesses faites à un prêteur international peuvent primer sur une politique nationale, il convient donc de lire le statut crypto d'un pays conjointement avec les conditions de ses prêts. Et les affirmations médiatiques concernant les achats de l'État sont mieux vérifiées au regard des documents officiels, tels que les examens du FMI et la divulgation publique des réserves. Un contrôle pratique pour quiconque s'appuie sur le régime salvadorien : lire les règles de la CNAD applicables à l'activité spécifique concernée, et se souvenir que les règles fiscales et de résidence du pays d'origine continuent de s'appliquer (leçons 7.2.1 et 7.2.6).

Faits clés

  • La loi sur le Bitcoin d'El Salvador est entrée en vigueur le 7 septembre 2021, faisant du bitcoin une monnaie légale aux côtés du dollar américain.
  • La loi sur le Bitcoin a été approuvée en juin 2021 avec 62 voix favorables des 84 députés de l'Assemblée législative.
  • La loi d'El Salvador sur l'émission d'actifs numériques (Décret législatif n° 643) a été approuvée le 11 janvier 2023 et a créé la Commission nationale des actifs numériques (CNAD).
  • Le 29 janvier 2025, l’Assemblée législative a voté par 55 voix contre 2 pour modifier la loi sur le Bitcoin afin que l'acceptation du bitcoin par le secteur privé soit volontaire.
  • Le Conseil d'exécution du FMI a approuvé un mécanisme élargit de financement (Extended Fund Facility) de 40 mois d'environ 1,4 milliard US$ pour El Salvador le 26 février 2025.
  • Le 1er octobre 2026, le FMI a achevé les deuxième et troisième examens de l'arrangement d'El Salvador, accordant des dérogations pour des critères de performance non atteints concernant l'accumulation de bitcoin et libérant environ 138 millions US$.

Exercice neuf, six, trois, un

9RassemblerListez jusqu'à 9 éléments qui ont changé, ou sont restés identiques, pour un commerçant, un contribuable et le gouvernement d'El Salvador entre 2021 et 2026.
6RegrouperClassez-les en 6 groupes : statut juridique, obligations des commerçants, fiscalité, portefeuille de l'État, réserves gouvernementales et régime d'émission d'actifs numériques.
3DistillerRéduisez ces 6 groupes à 3 : les changements qui ont compté le plus pour les particuliers.
1CristalliserRédigez une phrase expliquant pourquoi c'est l'acceptation obligatoire, et non le terme « monnaie légale », qui constituait le cœur de la loi salvadorienne de 2021.

Vérification des faits

Les dates, les chiffres et les affirmations ont été vérifiés à l’aide des sources publiées listées ci-dessous.

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